Аналіз проекту закону:
Цей законопроєкт пропонує фундаментальну реформу системи нагляду та контролю за установами пенітенціарної системи та іншими місцями несвободи в Україні. Головна суть документа полягає в повній ліквідації функції загального прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та застосуванні заходів примусового характеру. Натомість запроваджується так звана подвійна система регулярних інспекцій, яка поєднує внутрішній відомчий контроль органів виконавчої влади та посилений незалежний зовнішній моніторинг, що здійснюється Уповноваженим Верховної Ради з прав людини в межах Національного превентивного механізму (НПМ).
Структура проєкту закону та основні зміни порівняно з чинним законодавством
Проєкт закону має характер «наскрізних змін» та передбачає внесення коректив до низки кодексів і законів України. Структурно зміни розподілені за такими напрямками:
- Реформа функцій прокуратури: Повністю виключаються норми щодо прокурорського нагляду за додержанням законів у місцях позбавлення волі, попереднього ув’язнення, психіатричних закладах, спеціальних установах для дітей та органах Національної гвардії. Замість цього прокурору залишають виключно процесуальні повноваження в межах кримінального провадження (нова стаття 25¹ Закону «Про прокуратуру»), такі як право брати участь у розгляді судом питань виконання вироків, відвідувати місця тримання затриманих у зв’язку з конкретними справами та негайно звільняти незаконно утримуваних осіб.
- Трансформація системи контролю в КВК України: У Кримінально-виконавчому кодексі (стаття 23) закріплюється відомчий контроль Міністерства юстиції та обов’язковість регулярних пенітенціарних інспекцій відповідно до нового базового закону. З процедури оскарження дисциплінарних стягнень засуджених (стаття 135) вилучається можливість звернення до прокурора — відтепер скарги подаються лише до органу вищого рівня або до суду.
- Посилення спроможності Національного превентивного механізму (НПМ): У Законі «Про Уповноваженого ВРУ з прав людини» деталізується порядок реалізації функцій НПМ (нова редакція статті 19¹), розширюються права моніторингових груп та встановлюються фінансові й трудові гарантії для залучених експертів.
- Нові правила контролю у сфері охорони здоров’я: У Законі «Про психіатричну допомогу» та Основах законодавства про охорону здоров’я прокурорський нагляд замінюється державним контролем Міністерства охорони здоров’я, який здійснюватиметься у формі регулярних (планових та раптових) інспекційних і моніторингових візитів без попередження адміністрації.
- Впровадження внутрішнього аудиту в силових структурах: Для Служби правопорядку у Збройних Силах України додається нове завдання — реалізація внутрішніх (адміністративних) пенітенціарних інспекцій у дисциплінарних батальйонах.
Основні положення проєкту, важливі для ключових стейкхолдерів
Для детальнішого розуміння змін, зафіксованих у порівняльній таблиці, їх варто згрупувати за інтересами різних аудиторій:
1. Для законотворців та юридичних експертів
- Депутинізація прокуратури: Остаточно скасовується так званий «загальний нагляд» прокуратури за місцями несвободи, що наближає українське законодавство до європейських стандартів, де прокуратура є виключно органом обвинувачення, а не контролю за виконанням покарань.
- Чітке розмежування контролю: Законодавчо оформлюється архітектура «подвійної системи»: внутрішній контроль здійснюють профільні міністерства (Мін’юст, МОЗ, Міноборони), а зовнішній — Омбудсман та громадськість.
- Нормативне визначення конфіденційності: Законодавчо деталізуються умови проведення конфіденційних бесід НПМ із затриманими — за умов, що повністю унеможливлюють підслуховування.
2. Для громадян, засуджених та їхніх родичів
- Зміна каналів оскарження: Засуджені втрачають право скаржитися прокурору на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності в колоніях. Основними інстанціями стають орган виконання покарань вищого рівня та суд.
- Захист прав пацієнтів психіатричних закладів: Запроваджується жорсткіший моніторинг спецзакладів з боку МОЗ через раптові перевірки без попередження адміністрації, що спрямовано на виявлення неналежного поводження.
3. Для громадянського суспільства та правозахисників (експертів НПМ)
- Розширення переліку місць відвідування: До сфери моніторингу Омбудсмана додаються будь-які приватні заклади, де існує можливість обмеження свободи осіб (наприклад, приватні реабілітаційні центри чи будинки престарілих), а також паліативні заклади.
- Технічне озброєння моніторів: Учасники візитів НПМ отримують офіційне право використовувати засоби фото- та відеофіксації, комп’ютерну техніку та вимірювальні прилади під час інспекцій.
- Соціальні та фінансові гарантії: Представникам громадських об’єднань та експертам, які залучаються до візитів НПМ, гарантується компенсація витрат за рахунок держбюджету. Крім того, на час візитів (якщо вони проходять у робочий час) за ними зберігається місце роботи та середній заробіток.
- Відповідальність за недопуск: Прямо прописується, що перешкоджання або недопуск представників Омбудсмана до місць несвободи тягне за собою юридичну відповідальність.
4. Для бізнесу (приватного сектору медичних та соціальних послуг)
- Підконтрольність приватної інфраструктури: Законопроєкт поширює дію зовнішнього моніторингу НПМ на приватні установи, якщо в них перебувають особи, які обмежені або можуть бути обмежені у свободі (наприклад, приватні пансіонати для літніх людей чи профільні клініки).
- Надання інформації на запит: Всі суб’єкти господарювання, незалежно від форми власності, зобов’язані за зверненням Уповноваженого надавати інформацію про кількість утримуваних осіб, умови їх перебування та іншу чутливу інформацію.
Аналіз пояснювальної записки:
Суть проєкту закону
Цей законопроєкт передбачає створення в Україні принципово нової подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій, яка складатиметься з внутрішнього (адміністративного) та зовнішнього (незалежного) контролю. Головна мета ініціативи — забезпечити дієвий нагляд за дотриманням прав людей у місцях несвободи та пунктах тимчасового розміщення біженців, а також захистити законні інтереси персоналу цих установ.
Причини та необхідність прийняття законопроєкту
На думку автора пояснювальної записки, прийняття цього закону є критично важливим з кількох ключових причин:
- Виконання Конституції України: Відповідно до пункту 9 Перехідних положень Конституції, органи прокуратури мають виконувати функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та при застосуванні інших заходів примусового характеру лише тимчасово — до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій. Тобто цей закон завершує реформу прокуратури в цій частині.
- Вимоги міжнародних стандартів: Запровадження такої системи прямо передбачено Європейськими пенітенціарними правилами (пункти 92, 93.1, 93.2), які вимагають наявності як урядового інспектування, так і незалежного моніторингу, результати якого мають публічно оприлюднюватися.
- Рекомендації контролюючих органів: Рахункова палата України за результатами аудиту ще у 2020 році рекомендувала Уряду прискорити розробку цього законопроєкту для підвищення ефективності використання бюджетних коштів.
- План реформ: Законопроєкт є частиною Операційного плану реалізації Стратегії реформування пенітенціарної системи на період до 2026 року. Попередній аналогічний проєкт (№ 5884) був відкликаний у 2025 році через зміну уряду, тому виникла необхідність подати його знову.
Основні наслідки прийняття проєкту закону
Для різних суспільних груп та державних інститутів наслідки прийняття закону, виходячи з тексту записки, будуть наступними:
1. Для законодавців та державних органів
Законодавці нарешті виконають конституційну вимогу та позбавлять прокуратуру невластивої їй радянської функції загального нагляду в пенітенціарних установах. Важливим аргументом для парламенту є те, що реалізація закону, як запевняє Мін’юст, не потребуватиме додаткових витрат з Державного бюджету України.
2. Для правозахисників та експертного середовища
Експерти отримають чіткий законодавчий механізм для моніторингу закритих установ. Створення системи “подвійного фільтру” (внутрішній аудит Мін’юсту + незалежний зовнішній моніторинг) дозволить значно знизити рівень катувань, жорстокого поводження та системних порушень прав людини в місцях несвободи, наближаючи українську систему до стандартів Ради Європи.
3. Для громадян (ув’язнених, їхніх родичів та персоналу)
- Для осіб у місцях несвободи: Створюються реальні умови для захисту їхньої гідності та прав. Будь-які порушення з боку адміністрації фіксуватимуться під час регулярних інспекцій.
- Для персоналу установ: Законопроєкт окремо декларує захист законних прав та інтересів працівників пенітенціарної системи, що має покращити умови їхньої праці та знизити професійне вигорання.
4. Для бізнесу та економіки
За оцінкою розробників, цей закон має нейтральний характер для бізнес-середовища. Він не створює нових регуляторних бар’єрів, не впливає на ринкову конкуренцію, розвиток регіонів чи ринок праці, оскільки фокусується виключно на внутрішній реформі державного правозахисного сектору.
Аналіз інших документів:
Кабінет Міністрів України як автор цього документа повністю й беззастережно підтримує проект Закону “Про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій”, оскільки є безпосереднім суб’єктом законодавчої ініціативи, який розробив та подав його на розгляд Верховної Ради. Уряд, за підписом Прем’єр-міністра Юлії Свириденко, пропонує парламенту прийняти цей законопроект за основу в першому читанні, що свідчить про високу зацікавленість виконавчої влади у якнайшвидшому впровадженні цієї реформи. Представляти проект у Раді доручено Віце-прем’єр-міністру Тарасу Качці, що додатково підкреслює євроінтеграційну важливість цієї ініціативи для Кабміну.
Як юрист із понад 15-річним досвідом, я можу з упевненістю сказати, що цей документ пропонує системну реформу контролю за дотриманням прав людини у місцях несвободи. Для суспільства, правозахисників та держави тут є кілька критично важливих та навіть революційних положень, про які варто знати:
- Запровадження «подвійної системи» контролю: Законопроект чітко розділяє інспекції на два рівні. Перший — це внутрішній (адміністративний) контроль, який здійснюватимуть спеціально створені незалежні підрозділи всередині самих відомств (Мін’юсту, МВС, СБУ, Міноборони, МОЗ тощо). Другий — це зовнішній контроль, який покладається на Уповноваженого Верховної Ради з прав людини (в рамках Національного превентивного механізму) із залученням громадськості, спостережних комісій та експертів.
- Широке визначення «місць несвободи»: Це надзвичайно важливо для громадян та експертів. Під контроль підпадають не лише тюрми та СІЗО. Закон поширюється на ізолятори тимчасового тримання поліції, військові гауптвахти, дисциплінарні батальйони, психіатричні заклади, пункти тримання мігрантів та біженців, і навіть спецтранспорт для конвоювання. Будь-яке місце, де особа обмежена у свободі за рішенням суду чи адміноргану, тепер буде під моніторингом.
- Революційне обмеження функцій прокуратури: Це фундаментальна юридична зміна, яка остаточно прощається із радянським спадком. Пропонується виключити статтю 26 Закону України “Про прокуратуру”, яка передбачала нагляд прокурорів за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та триманні осіб. Натомість прокурору залишають виключно процесуальні функції в межах кримінального процесу та обов’язок негайно звільнити особу, яка утримується незаконно (нова стаття 25¹).
- Жорсткі наслідки за результатами інспекцій: Закон зобов’язує керівників установ виконувати рекомендації інспекторів. Вони повинні затвердити календарний план усунення порушень строком до одного року та щоквартально звітувати про його виконання. Письмові вимоги інспекторів є обов’язковими до негайного виконання, якщо є загроза життю чи здоров’ю людей. За невиконання вимог передбачена відповідальність керівників.
- Баланс між публічністю та безпекою в період воєнного стану: Результати перевірок мають публікуватися на офіційних сайтах відомств. Проте законопроект містить важливе застереження: у період дії воєнного стану заборонено оприлюднювати інформацію, розголошення якої може зашкодити безпеці військовослужбовців, працівників військових формувань або оборонних об’єктів.
- Посилення ролі та захисту громадських експертів: Представники громадських організацій та вчені, які залучаються Омбудсманом до перевірок, отримують серйозні гарантії. Зокрема, якщо вони виконують обов’язки інспекторів у свій робочий час, закон гарантує їм збереження робочого місця та середнього заробітку за основним місцем роботи.
